21 мая 1944 года в Исландии на плебисците жители поддержали решение парламента об отделении от Дании. Каким еще странам удалось добиться суверенитета - в фотогалерее «Ъ».

Референдумы о независимости

20 мая 1980 года в канадской провинции Квебек прошел референдум о независимости от Канады. Попытка оказалась неудачной: 59,56% высказались «против», 40,44% - «за». 30 октября 1995 года прошел еще один референдум по вопросу об отделении от Канады, на котором эту идею поддержали уже 49,42%. Однако в 1998 году Верховный суд Канады признал незаконным односторонний выход из состава страны и ввел обязательное согласование вопросов суверенитета с федеральным правительством и другими провинциями.

1 декабря 1991 года состоялся первый референдум о суверенитете Приднестровской Молдавской Республики. 97,7% проголосовавших высказались за независимость от Молдавии. Явка составила 78%. 17 сентября 2006 года на голосование вынесли два вопроса: о независимости и «последующем свободном присоединении к России» и об отказе от независимости и возвращении в состав Молдавии. При явке 78,6% на первый вопрос положительно ответили 97,2%, на второй отрицательно - 94,6%. Госдума признала последний референдум легитимным.

10 декабря 1991 года прошел референдум о независимости Нагорно-Карабахской Республики от Азербайджана. По данным местных властей, при явке 82,17% независимость поддержали 99% голосовавших. Азербайджанское население бойкотировало голосование. Референдум не был признан Россией легитимным

19 января 1992 года референдум прошел в Южной Осетии. Было два вопроса: первый - о независимости республики, второй - о ее «воссоединении с Россией». На первый положительно ответили 99,91% голосовавших, на второй - 99,98% при явке 96,9%. 12 ноября 2006 года прошел еще один референдум, на котором 99% проголосовали за сохранение независимого статуса. Явка составила 95,2%. В 2008 году Россия признала независимость республики.

3 октября 1999 года в Абхазии прошел референдум о признании принятой в 1994 году Верховным советом республики конституции, закрепившей провозглашение независимости. При явке 87,6% 97,7% голосовавших поддержали основной закон. В дальнейшем власти республики обращались к России с предложением об объединении на правах независимого ассоциированного государства. В 2008 году Москва признала независимость республики.

21 мая 2006 года состоялся референдум о независимости Черногории и выходе ее из состава Государственного Союза Сербии и Черногории. Явка составила 86,5%. 55,5% проголосовали за независимость Черногории и 44,5% отдали свои голоса против нарушения государственного союза с Сербией. 3 июня 2006 года парламент Черногории официально опубликовал декларацию о независимости.

С 9 по 15 февраля 2011 года состоялся референдум по вопросу независимости Южного Судана от Судана. Голосование прошло в соответствии с Найвашским соглашением 2005 года между Народной армией освобождения Судана и центральным правительством Судана о завершении гражданской войны. За независимость высказались 98,83% жителей. Суверенный статус Южного Судана вступил в силу 9 июля 2011 года, после подписания декларации о провозглашении его независимым государством.

16 марта 2014 года в Крыму и Севастополе состоялся референдум, участники которого должны были выбрать из двух вариантов: «Вы за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации?» или «Вы за восстановление действия Конституции Республики Крым 1992 года и за статус Крыма как части Украины?». Явка в Крыму составила 83,1%. За первый вариант высказалось 96,77%, за второй - 2,51%. В Севастополе за воссоединение с Россией высказались 95,6% при явке 89,5%. 18 марта подписан договор о вхождении Республики Крым и города Севастополя в состав РФ на правах субъектов.

http://www.kommersant.ru/doc/2475953

Выборы не являются единственным способом наделения властью, осуществляемым через процедуру голосования. Решение о назначении также может приниматься или утверждаться коллективным органом путем голосования. Так в парламентском государстве, депутаты высшего законодательного органа, посредством голосования утверждая кандидатуру премьер-министра, власть которого будет направлена на все население страны, хотя сам он останется подотчетен парламенту, осуществляют назначение. Вместе с тем если те же депутаты голосуют по кандидатуре спикера, который будет руководить их собственной работой, то они выбирают его.

Для граждан другими, помимо выборов, формами участия в политике через голосование являются референдумы, плебисциты и процедуры отзыва ранее избранных на те или иные должности лиц.

Референдум, на котором граждане непосредственно принимают решение по какому-либо вопросу, касающемуся жизни страны, региона или местного сообщества, является наиболее характерным механизмом прямой демократии в современном мире. Сами выборы, которые, с одной стороны так же представляют собой непосредственное волеизъявление граждан, а, с другой, оказываются единственно возможным способом формирования представительных органов власти, часть исследователей относит к механизмам прямой, а часть – к механизмам представительной демократии.

Как отмечает В.Н.Руденко, институты, подобные референдуму, были известны во времена греко-римской античности. Само слово «референдум» впервые было введено в оборот в Швейцария. Еще в XV в. в Бернской республике проводились многочисленные «народные опросы». Однако голосование в ходе их не было всеобщим, а осуществлялось представителями народа.

Родиной референдума в современном понимании, когда в голосовании участвуют непосредственно граждане, а не их представители, стала осваиваемая европейцами Северная Америка. Первое такое голосование было проведено в колонии Массачусетского залива в 1640 г. В период образования США путем референдума принимались конституции некоторых штатов. В дальнейшем институт референдума получает в США большое распространение.

В период Великой французской революции и наполеоновской империи каждый раз путем всеобщего голосования принимались все новые и новые конституции страны - в 1793, 1795, 1800, 1802 и 1815 гг. В мае 1802 г., впервые в новое время референдум был проведен в Швейцарии и после этого данный институт получил в этой стране наибольшее развитие.

В начале ХХ в. институт референдума вошел в конституции большинства европейских государств, образовавшихся после Первой мировой войны. После второй мировой войны он был закреплен в основных законах Франции, ФРГ, Италии, Японии, в большинстве конституций земель ФРГ. В середине 1970-х гг. первый в истории страны референдум был проведен в Великобритании.

В современном мире наблюдается общая тенденция к расширению практики реализации института референдума. Согласно данным приводимым В.Н.Руденко, с начала ХХ в. по 1986 г. только в Европе было проведено 365 национальных референдумов. Активно использовался институт референдума в странах Австралии и Океании, некоторых государствах Латинской Америки и Карибского бассейна. После Второй мировой войны в 16 азиатских государствах состоялось 44 референдума, в странах Африки – 88. За этот же период тысячи референдумов были проведены в разных странах мира на региональном и местном уровнях управления. В XIX столетии на общегосударственном уровне в мире проводился менее чем один референдум в год (0,74). Но уже на первое десятилетие ХХ в. приходилось 1,9 референдума в год, на середину 50-х гг. – 8,1, а в 80-е гг. этот показатель достиг 16,8.

Лидерами по числу проводимых референдумов остаются Швейцария и США. Например, в США с президентскими выборами 2004 г. в отдельных штатах было совмещено в среднем от 5 до 15 референдумов. Ключевые проблемы политической жизни и государственного устройства страны в середине – второй половине XX столетия особенно часто выносились на всенародное голосование в Италии.

Определенное сходство с выборами референдумы приобретают тогда, когда та или иная политическая сила, как правило, действующая власть, стремится превратить их в демонстрацию поддержки своей политики избирателями. Иногда на референдум выносится вопрос о том, кто будет осуществлять политическую власть. Примером может служить референдум о продлении срока полномочий действующего президента или действующего состава парламента либо, напротив, об утверждении вынесенного импичмента. Однако, референдум, служа способом решения «кадровой» проблемы, никогда не бывает тождествен выборам, поскольку предполагает очень ограниченное число вариантов ответа на жестко сформулированный организаторами голосования вопрос. По сути речь идет о согласии или не согласии с уже состоявшимся решением Выдвижение же кандидатов на выборах делает набор возможных альтернатив более широким.

Конституционное право зарубежных стран знает много иных форм народного волеизъявления помимо выборов. Для этого в различных странах более или менее широко используются и такие формы, как референдум, или плебисцит, всенародный опрос и всенародное обсуждение. При всей близости этих форм народного волеизъявления надо видеть и различие между ними. Наибольшее распространение среди них получил референдум.

Референдум (от лат. referendum - то, что следует сообщить) - один из важнейших институтов непосредственной, прямой демократии, выражающийся в голосовании избирате-

лей по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. Решения, принимаемые на референдуме, обычно считаются окончательными и обладающими высшей легитимностью. Они имеют силу закона, а часто и более высокую силу, поскольку достаточно общепризнанным является мнение, что итоги референдума не могут и не должны изменяться обычным законом парламента. Считается, что решение, принятое на референдуме, - это решение самого народа, а не его представителей. В отличие от голосования на выборах голосование на референдуме решает вопрос не о получении какого-либо мандата (например, депутата, президента др.), а об одобрении или неодобрении каких-либо планов, программ, действий, мер и др., имеющих общенациональный или местный характер. В некоторых странах вне зависимости от последствий любое голосование избирателей называется референдумом. Но такое понимание не является характерным для большинства стран.

Виды референдумов. По масштабам проведения референдумы подразделяются на общенациональные (общегосударственные), т. е. проводимые на всей территории страны; региональные, т. е. проводимые в масштабах более или менее крупной части страны (региона) (например, субъекта федерации или иной автономной части); местные, т. е. проводимые на муниципальном уровне, в том числе и в рамках местного самоуправления.

По их содержанию референдумы разграничивают на конституционные - по проекту конституции или поправкам к ней; законодательные - по проектам законов; консультативные, результаты которого скорее всего не имеют обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан. Ярким примером конституционного референдума может служить принятие на референдуме в конце 1993 г. Конституции РФ, а примером консультативного референдума - референдум в Великобритании в 1975 г. по вопросу о ее вступлении в Европейское сообщество и референдум в СССР в марте 1991 г. о сохранении и обновлении Союза ССР. По мнению В. В. Маклакова, такое понимание создает лишь ненужные сложности в восприятии термина «референдум» 1 .

По степени необходимости проведения референдумы разделяются на обязательные , т. е. проводимые по обязательному требованию конституции или другого закона при решении какого-либо вопроса, и факультативные, т. е. проводимые по усмотрению органов власти или населения.

Референдумы могут классифицироваться и по другим основаниям. Так, по обязывающей силе своих итогов они подразделяются на решающие, т. е. вызывающие обязательные юридические последствия, и консультативные, т. е. могущие вести к таким последствиям, но могущие и не вызывать их. Правда, несмотря на свой формально необязательный характер, консультативный референдум обладает морально обязывающей силой. Власти в демократическом государстве обычно считаются с выраженным мнением избирателей на таком референдуме. Например, в 1972 г. в Норвегии был проведен консультативный референдум по вопросу о вступлении в Общий рынок. Более половины избирателей высказались против, и правительство, несмотря на свое положительное решение по этому вопросу, от вступления в Общий рынок отказалось.

При проведении законодательного референдума он может проводиться в различное время и играть разную роль. Допарла-ментский референдум проводится с целью выяснения позиции народа по законопроекту еще до его принятия парламентом. Послепарламентский референдум имеет своей целью придать большую силу уже принятому парламентом закону с помощью его утверждения на референдуме. Но законы в ряде случаев принимаются и непосредственно на референдуме, без их рассмотрения в парламентах, и тогда речь идет о внепарламентском референдуме. Иногда особо выделяются международно-правовые референдумы, связанные чаще всего с решением вопроса о международных договорах, границах государства, отношениях с международными организациями (например, референдум в Швейцарии о вступлении страны в ООН) и др.

Референдум, будучи институтом непосредственной демократии, может быть использован как противовес представительной демократии или как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки ему. Это может иметь место, когда право назначения референдума входит в дискреционные (осуществляемые по собственному усмотрению) полномочия главы государства либо правительства. Так, согласно ст. 11 Конституции Французской Республики 1958 г. президент по предложению правительства во время сессий парламента или

по совместному предложению обеих палат может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ, относящихся к экономической или социальной политике нации, и содействующих им публичных служб или разрешающий ратификацию международного договора, который, хотя и не противоречит Конституции, влияет на функционирование государственных институтов. Одобренный на референдуме законопроект промульгируется президентом как закон 1 . Нельзя при этом не отметить, что инициатор создания действующей французской Конституции де Голль, будучи президентом, не смущался тем, что ст. 11 Конституции требует для назначения референдума инициативы правительства или парламента, и без всякой такой инициативы назначал в 1962 и 1969 гг. референдумы, первый из которых повлек даже изменение Конституции в нарушение предусмотренного для этого порядка.

Организация и проведение референдума. Референдум проводится по установленным законом правилам, нормам. Право участия в референдуме, как правило, имеют все, кто обладает избирательными правами. Если, например, условия получения активного избирательного права различны при выборах в разные палаты парламента или в иные государственные органы, право участия в референдумах обусловливается активным избирательным правом по выборам в нижнюю палату парламента, избираемую наиболее широким кругом лиц. Аналогичный принцип действует и при проведении местных референдумов. Например, согласно ч. 1 § 5 австрийского Федерального закона о народном голосовании 1958 г. (в редакции 1972 г.) «право голоса имеют все мужчины и женщины, которые на день начала кампании по проведению народного голосования (§ 2, ч. 1) обладают правом участвовать в выборах в Национальный совет».

Голосование на референдуме в принципе равное , т. е. каждый избиратель имеет такое же число голосов, что и любой другой избиратель, и вес каждого голоса одинаков. Но из этого общего правила бывают исключения. Например, испанская Конституция предусмотрела в гл. З ч. VIII порядок формирования автономных сообществ, согласно которому сообщество образуется, в частности, по инициативе большинства избирателей в каждой провинции, вхождение которой в сообщество предпо-

лагается. Число избирателей в провинциях, естественно, неодинаково, и голос избирателя из меньшей по численности населения провинции весит, стало быть, больше голоса избирателя из более населенной провинции. Впрочем, несмотря на это, ч. 1 ст. 5 Органического закона о регулировании различных видов референдума 1980 г. характеризует голосование на любом референдуме как равное.

Аналогично правилам участия в выборах решается в соответствующих странах вопрос о свободном или обязательном участии в референдуме. Избиратель на референдуме голосует непосредственно за предлагаемое решение или против него, без выбора каких-либо промежуточных звеньев. Голосование, разумеется, тайное , с теми же гарантиями, что и на выборах.

Инициатива проведения общенационального референдума обычно принадлежит некоторым высшим и региональным государственным органам, группам депутатов и определенному числу избирателей. Глава государства или парламент делают это либо по своей инициативе, либо по инициативе других управомоченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей.

Во Франции - это президент; в Италии - не менее 5 из 20 областных советов или полмиллиона избирателей, поставивших свои подписи под соответствующим требованием; в Венгрии - президент, правительство, не менее 50 депутатов или 50 тыс. избирателей, хотя решение о проведении общенационального референдума принимает парламент - Государственное собрание; в Болгарии решение о проведении такого референдума принимает парламент - Народное собрание, а дату после этого определяет президент; в Словакии соответственно - президент, если имеется решение Национального совета, принятое по инициативе правительства или депутатов, или требование не менее 350 тыс. избирателей.

Государственные органы прибегают к референдуму для разрешения конфликтов между ними, для принятия государственных решений, требующих обязательного референдума, для придания особого авторитета своим решениям. Право инициативы групп депутатов парламента дает возможность оппозиционным партиям обратиться к народу для разрешения своего спора с правящими партиями. Право инициативы референдума, предоставленное группе избирателей, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свои политический интерес, придав ему силу интереса общенационального.

Референдум по инициативе группы избирателей часто называют петиционным, ибо группа избирателей должна подписать петицию с требованием провести народное голосование по определенному вопросу.

К числу сравнительно немногих стран, где основы процедуры референдума регулируются конституцией, относятся некоторые государства, входившие ранее в состав Югославии. Согласно ч. 1 ст. 73 Конституции Республики Македонии 1991 г. Собрание (парламент) принимает решение о назначении референдума по отдельным вопросам своей компетенции большинством голосов от общего числа депутатов, а согласно ч. 3 этой статьи Собрание обязано назначить референдум по требованию 150 тыс. избирателей 1 . Следует признать, что условия эти достаточно жесткие, и частые референдумы республике не грозят.

Конституция Республики Хорватии 1990 г. наделяет правом назначать референдум только Палату представителей Собора (парламента) и Президента Республики. Согласно ч. 1 ст. 87 Конституции Палата представителей может назначить референдум по проекту изменения Конституции, по проекту закона или по другому вопросу своего ведения. Президент же, согласно ч. 2 указанной статьи Конституции, может назначить референдум по проекту изменения Конституции или по другому вопросу, который считает важным для независимости, единства и существования государства, однако это полномочие Президент осуществляет лишь по предложению Правительства с контрасигнатурой (скрепой) его Председателя .

В Италии референдум о полной или частичной отмене закона или равносильного ему акта назначается согласно части первой ст. 75 Конституции по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Согласно ст. 138 законы об изменении Конституции и другие конституционные законы могут выноситься на референдум по требованию этих же субъектов, а также 1/5 общего числа членов любой палаты парламента. Принятый в 1970 г. и новеллизованный в 1975 г. закон - Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа - не допускает подачи требований о проведении референдума в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат, и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов в эту палату 1 .

Для нормального проведения референдума очень важно правильно определить его предмет и корректно поставить вопрос для голосования. Предметом референдума является вопрос, подлежащий решению посредством народного голосования. В одних странах (например, в Швейцарии) практически нет ограничений круга вопросов, которые могут выноситься на референдум; в других такие ограничения имеются (например, в ч. 2 ст. 75 Конституции Италии говорится, что «референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификаций международных договоров»). Обычно на референдум не выносятся вопросы бюджета, кадров, общественного порядка, здравоохранения, а также те, ответы на которые заранее очевидны (например, о повышении заработной платы, пенсий, стипендий или понижении налогов). Не проводятся референдумы о мерах чрезвычайного, военного и осадного положения. На референдум могут выноситься как один, так и два или несколько вопросов.

Согласно ч. 2 ст. 75 итальянской Конституции на референдум не выносятся законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об уполномочии на ратификацию международных договоров. Для таких ограничений есть определенные основания. Например, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит страну без утвержденного бюджета. Однако нельзя не согласиться и с тем, что ограничения предмета возможного референдума не отвечают принципу народного суверенитета, который в той же итальянской Конституции провозглашен в ч. 2 ст. 1. Правда, здесь сказано, что народ осуществляет суверенитет в формах и пределах, установленных Конституцией. Это можно считать основанием для упомянутого ограничения. Таким образом, мы должны констатировать, что суверенитет народа признается в Италии не безусловно, хотя итальянская Конституция считается одной из наиболее демократических. В швейцарских кантонах согласие

избирателей как раз необходимо для установления и производства определенных публичных расходов.

Пример ограниченного подхода к предмету референдума дает и Конституция Дании 1953 г.: в ч. 6 § 42 содержится довольно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума (разного рода финансово-бюджетные проблемы, предоставление гражданства, статус монарха и др.).

Иногда референдум имеет место в случаях, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. Например, в ч. 2 ст. 151 Конституции Испании предусмотрено, что референдум избирательного корпуса соответствующих провинций необходим в качестве одной из стадий процесса выработки и утверждения статута (устава) об автономии объединяющего эти провинции регионального сообщества. А согласно ч. 1 ст. 123 Конституции Швейцарской Конфедерации «пересмотренная Федеральная конституция или ее часть вступают в силу, если они были одобрены большинством швейцарских граждан, принявших участие в голосовании, и большинством кантонов» (в соответствии с ч. 3 процитированной статьи голосом кантона считается результат народного голосования в этом кантоне).

Иногда референдум предусматривается в качестве обязательного средства разрешения разногласий между конституционными органами власти. Так, согласно ч. 1 ст. 120 той же швейцарской Конституции, если один из советов (палат) Федерального собрания (парламента) вынесет постановление об общем пересмотре Конституции, а другой совет с этим не согласится, вопрос о пересмотре выносится на референдум. Речь здесь идет не о содержании пересмотра, а лишь о самой необходимости его.

Примечательно, что если в большинстве стран возможность референдума предусматривается для принятия закона, то упомянутая ст. 75 итальянской Конституции допускает референдум лишь для решения вопроса о полной или частичной отмене закона или акта, имеющего силу закона. Такое голосование называется отменительным референдумом или народным вето.

Специфическим предметом референдума являются вопросы о роспуске или, наоборот, созыве парламента. Такой предмет встречается нечасто. Конституция Княжества Лихтенштейн 1921 г., принятая под значительным влиянием германской Веймарской конституции 1919 г., в ст. 48 предусматривает возмож-

ность такого рода референдумов 1 . Роспуск парламентов в результате народных голосований может иметь место и в некоторых германских землях (например, в Берлине), хотя федеральный основной закон такого института не содержит.

Например, венгерский Закон БХУ 1990 г. о местном самоуправлении предусматривает, что местное народное голосование в обязательном порядке проводится по следующим вопросам: об объединении и разъединении общин; об образовании новой общины; о создании совместного представительного органа и о его разделении. Местное народное голосование проводится также по вопросам, которые определены самоуправлен-ческим постановлением.

Не могут выноситься на местный референдум вопросы о бюджете, местных налогах, кадровые вопросы, отнесенные к ведению представительного органа.

Нередко конституции и законы запрещают в течение установленного срока повторное проведение референдума по одному и тому же предмету, особенно если решение на референдуме было принято отрицательное. Например, в Италии, если предложение об отмене закона было на референдуме отклонено, то повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее, чем через пять лет. Учитывая весьма высокую цену таких мероприятий, подобные запреты представляются вполне целесообразными, хотя пять лет, возможно, слишком длительный срок для тех стран, где политическая ситуация переменчива. В Венгрии повторный референдум по одному и тому же вопросу нельзя назначать в течение двух лет; если же на референдуме был отклонен проект конституции, то повторный референдум может быть назначен через год.

Сама постановка вопросов на референдуме может иметь форму двух видов (формула референдума). Первый вид: перед голосующим ставится вопрос о его согласии или несогласии, например, с предлагаемым законопроектом или его частью, тем или иным решением, мероприятием и т. д., на который он должен ответить «да» или «нет». Второй вид формулы референдума: голосующему предлагается выбрать из двух или более вари-

антов решения вопроса один, за который он высказывается, либо отвергнуть все (в ряде случаев используется более мягкий вариант, когда разрешается давать положительный ответ на два или более вопроса, а одобренным признается вариант, получивший относительное или абсолютное большинство голосов).

Возможность формулы второго вида предусмотрена в ч. 6 ст. 121 ив ст. 121-бис швейцарской Конституции. Если 100 тыс. избирателей предложат проект поправки к Конституции, а Федеральное собрание выдвинет контрпроект, то избирателю в бюллетене могут быть предложены три вопроса:

предпочитает ли он проект избирателей действующим положениям Конституции?

предпочитает ли он контрпроект действующим положениям? какой из двух проектов должен вступить в силу, если оба проекта получат поддержку на референдуме?

Если оба проекта получили поддержку, то решение определяется ответом на третий вопрос.

Второй вид формулы не следует смешивать со случаем, когда на референдум вынесено несколько вопросов, по каждому из которых избиратель должен принять отдельное решение. Во избежание такого смешения упомянутый итальянский закон - Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа - предусматривает, что если в один день проводятся несколько референдумов (т. е. на народное голосование вынесено несколько самостоятельных вопросов), то для каждого из них печатаются бюллетени на бумаге особого цвета. Австрийский же закон предписывает помещать все выносимые на народное голосование вопросы на едином бюллетене, который в случае наличия нескольких таких вопросов может превышать по своему размеру установленный верхний предел 10,5 х 7,5 см; каждый из вопросов отмечается арабской цифрой, обозначающей его порядковый номер, и рассматривается как отдельный бюллетень (например, при решении вопроса о действительности голоса).

Для определения результатов референдума прежде всего нужно решить вопрос о действительности проведенного народного голосования. Очевидно, что общим условием действительности референдума является недопущение в ходе его проведения таких нарушений закона, которые могли бы повлиять на его результат. Наряду с этим условием законодательство подчас устанавливает нижний порог участия избирателей в голосовании. Например, итальянский закон требует, чтобы в голосовании по вопросу об отмене закона приняло участие большинство зарегистрированных избирателей (стоит вспомнить при этом, что в Италии действует обязательный вотум). Венгерский закон в качестве условия действительности референдума требует, чтобы в нем приняло участие более половины избирателей и чтобы более половины голосовавших одинаково ответили на поставленный вопрос. Напротив, испанский закон никакого нижнего порога не устанавливает.

Одобренным на референдуме считается обычно решение, за которое подано большинство действительных голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Так, согласно ч. 1 ст. 45 австрийского Федерального конституционного закона «при проведении народного голосования решение принимается простым большинством поданных действительных голосов». Это относится и к референдумам по конституционным вопросам. Согласно ч. 2 ст. 73 Конституции Македонии решение на референдуме считается принятым, если за него подано большинство голосов избирателей при условии, что более половины их общего числа приняли участие в голосовании.

Правда, Конституция Республики Намибии 1990 г. предусмотрела в п. «в» ч. 3 ст. 132, что конституционная поправка может быть одобрена на референдуме, только если будет поддержана 2/3 общего числа поданных голосов.

В Швейцарии на общенациональном референдуме для принятия обычного закона требуется наибольшее число голосов (относительное большинство). Для принятия же конституционной поправки нужно абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в референдуме, причем оно должно быть получено в большинстве кантонов.

В приведенном выше случае конкуренции двух проектов необходимо, чтобы ответ был дан абсолютным большинством избирателей и кантонов по первым двум вопросам, и если ответ положительный, то в силу вступит тот проект, который поддержало наибольшее число (но не менее абсолютного большинства) избирателей и кантонов. Если же наибольшее число избирателей поддержит один проект, а наибольшее число кантонов - другой, то ни один из проектов в силу не вступит.

В Италии на местных референдумах, проводимых с целью изменения политико-территориального деления, вынесенное на народное голосование предложение считается одобренным, если его поддержало большинство зарегистрированных избирателей в соответствующих коммунах. Такое же большинство требуется для изменения Конституции путем референдума в восточногерманской земле Свободное государство Саксония (предложение третье ч. 3 ст. 74 Конституции 1992 г.). В Македонии большинство голосов от общего числа избирателей требуется, согласно ч. 2 ст. 74 Конституции, для принятия на референдуме постановления об изменении границ Республики. Но подобное требование - сравнительно редкое явление, а в странах, где участие в голосованиях свободное, оно почти не встречается.

Как и на выборах, здесь возникает проблема абсентеизма и его значения. Можно ли мнение активного меньшинства народа считать мнением всего народа? Думается, можно и нужно. Ведь в данном случае абсентеисты, которым все равно, готовы принять решение любого большинства тех, кому не все равно и кто пришел на участок для голосования, чтобы выразить свою волю. И такое решение должно быть обязательным для всех, включая абсентеистов.

Важным вопросом являются правовые последствия референдума. Мы говорим в данном случае о последствиях референдума, имеющего не консультативный, а решающий характер, ибо консультативный референдум правовых последствий в принципе не порождает.

Практически речь идет, во-первых, о юридической силе акта, принятого путем референдума, в сравнении с юридической силой акта, принятого государственным или самоуправленческим органом. Когда имеется в виду конституция, проблем не возникает, поскольку она независимо от способов ее принятия обладает наивысшей юридической силой, по крайней мере среди актов национального законодательства. Но когда имеется в виду, скажем, обычный закон, то вполне уместно спросить: обладает ли закон, принятый на факультативном референдуме, более высокой юридической силой, чем закон, принятый парламентом?

Надо сказать, что в конституциях и текущем законодательстве четкого ответа на этот вопрос мы зачастую не находим. По логике, мы должны признать, что в случае расхождений между законом, принятым парламентом, и законом, утвержденным на референдуме, при условии, что оба не противоречат конституции, приоритет следует отдать второму закону.

Во-вторых, речь идет о возможности или невозможности изменения либо отмены закона, утвержденного или принятого на референдуме, обычным парламентским путем.

Венгерский закон, например, предусматривающий возможность общенационального референдума, в частности, для утверждения как принятых Государственным собранием законов, так и принципов будущих законов, устанавливает, что решения, принятые на референдуме, обязательны для Государственного собрания. Отсюда следует, что закон, принятый Государственным собранием и вынесенный на референдум, но не одобренный избирателями, вступить в силу не может. Это понятно, как и то, что, принимая закон, основные принципы которого утверждены референдумом, Государственное собрание не может отклониться от этих принципов. Но ответа на вопрос мы все же из этих норм вывести не можем.

По логике, надо, казалось бы, признать, что закон, принятый или утвержденный избирателями, только они и могут отменить или изменить. Однако невольно напрашивается вопрос: случайно ли конституции умалчивают об этой проблеме? Этот факт достаточно многозначителен и дает известные основания для суждения иного рода. Ведь факультативный законодательный референдум рассматривается конституциями как исключительная для законодательного процесса процедура. Отсюда можно сделать вывод, что исключительная процедура применяется лишь в исключительных обстоятельствах, роль которых может сыграть и законно заявленная инициатива референдума. При отсутствии же такой инициативы вполне допустима обычная законодательная процедура, т. е. закон, о котором идет речь, может быть изменен или отменен парламентом.

Стоит при этом отметить, что, в частности, конституции, принятые или утвержденные референдумом, согласно их собственному тексту нередко могут подлежать частичному пересмотру чисто парламентским путем без обращения к избирателям.

Но вопрос, конечно, остается дискуссионным, и можно лишь выразить пожелание составителям будущих конституций, чтобы соответствующие нормы включались непосредственно в конституционные тексты.

Югославский исследователь М. Йовичич, изучивший множество конституций, привел в своей работе о референдуме лишь два примера конституционного решения данной проблемы. Первый - Конституция германской земли Бремен, принятая после Первой мировой войны, которая устанавливала, что закон, принятый референдумом, может быть отменен только в таком же порядке либо парламентом, избранным по-еле проведения данного референдума. Второй пример - действовавший в период написания работы Конституционный закон об основах общественного и политического строя Федеративной Народной Республики Югославии и о союзных органах власти 1953 г., который в части третьей ст. 18 устанавливал: «Решение избирательного корпуса обязательно. В течение двух лет после проведенного референдума не может быть принят ни закон, ни другой акт, противоречащий решению избирательного корпуса». Примечательно, что последующие югославские конституции второй из приведенных норм не содержали и не содержат.

Референдум как непосредственное народное волеизъявление имеет, конечно, преимущество перед представительной демократией, в частности, парламентским способом решения общественных и государственных проблем. Однако преимущество это - не абсолютное, о нем мы можем говорить лишь при соблюдении определенных условий. Во-первых, выносимый на референдум вопрос должен быть вполне доступным для понимания рядового избирателя. Как правило, решение, принимаемое путем референдума, - это прежде всего политическое решение, хотя и облекаемое в определенную юридическую форму. Во-вторых, до референдума оно должно быть обстоятельно разъяснено через средства массовой информации избирателям с указанием желаемых и возможных нежелательных последствий. При соблюдении этих условий на референдум может быть вынесен и довольно сложный законопроект вплоть до проекта конституции.

Условия и порядок проведения референдума в целом совпадают с условиями и порядком проведения выборов. Подведение итогов референдума также связано прежде всего с признанием их действительными. Для этого необходимо отсутствие таких нарушений закона, которые способны существенно повлиять на результаты референдума, обеспечение установленного уровня участия избирателей в референдуме (обычно большинство, 2/3 или даже 3/4 зарегистрированных избирателей), но иногда и получение необходимого числа голосов (чаще всего абсолютного или относительного большинства) для принятия положительного или отрицательного решения.

Право участия в референдуме. Как правило, в референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

• См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. С. 446.
• Там же. С. 462.

Референдум как основная форма непосредственного волеизъявления населения в разрешении внутригосударственных и международных проблем известен издавна. Считается, что прародителем референдума является Швейцария, где народное законодательство имело место быть уже при возникновении союза, также референдумы практиковались во Франции, со времен великой революции. В старинных землях Анпенцелл Внешнего Родена и Анпенцелл Внутреннего Родена, Герсац, Гларус, Ури, Швиц, Обвальден, Нидвальден, осуществлялась реализация практически полного народного законодательства. Это народное законодательство ограничивалось только властью немецкого правителя-императора, но это ограничение было незначительным и потом стало, в общем-то, фиктивным. Начиная с XIII-XIV в. Население этих земель принимало свои законы на мирных сходах. В 1294 году в Швице состоялся первый мирской сход . Обладая правами имперской семьи, сход принимал значительные постановления. Их суть заключалась в том, чтобы никто под угрозой большого штрафа не мог продавать недвижимое имущество монастырям и иностранцам, т.е. Швицкий сход стремился обезопасить свою общину от посягательств со стороны дворянства и духовенства. Главным образом, мирские сходы существовали в двух формах: очередные и внеочередные (чрезвычайные). Проекты законов предлагались как кантональным советом, так и просто определенным числом граждан.

Первым проведенным референдумом в истории считается референдум: проведенный в 1449 году в кантоне Берн Швейцарии. В 1798 году, когда Франция завоевала Швейцарию, была принята новая Швейцарская конституция, в которой в числе прочего ограничивались права граждан на народное законодательство. В качестве обоснования этого ограничения цюрихский политик ссылался на то, что народ легко увлечь и заинтересовать определенной идеей и, соответственно, манипулировать им, тогда как законодательное учреждение своей деятельностью может обеспечить основательную разработку, всестороннее обсуждение и решение соответствующего вопроса, максимально детальную разработку идей и наилучшее их выражение. Население не способно осуществить такого рода функцию, поэтому она должна быть делегирована совету или иному схожему учреждению. Схожих позиций придерживался и известный ученый того времени - Вельти, считавший, что нужно объективно и критически оценивать способность данного института, декларировавшего столь высокие философские идеям, по-настоящему служить этим идеям.

Наибольшее распространение референдум получил в Швейцарии в первой половине 19 столетия, когда под влиянием французской оккупации начался подъем кантональных движений за народные права. В 1802 г. на референдуме был решен вопрос о принятии конституции Гельветической Республики. В 1830-40-х гг. именно путем референдума утверждались конституции отдельных кантонов Швейцарии. Начиная с 1848 г., когда Конституция Швейцарии узаконила институт референдума и народной инициативы на уровне федерации, кантона и коммуны, по 1971 г. в 157 случаях референдума 63% были инициированы Парламентом и 13% - избирателями. Общая характеристика референдумов Швейцарии сводится к констатации консервативности данного института в данный период времени. «Референдум носит консервативный характер. Большинство швейцарских референдумов оканчивается поддержкой статус-кво и отклонением предложенных реформ». Однако все авторы отмечают прогрессивный характер швейцарских референдумов. Так, по мнению Курти, референдум - это своеобразная политическая школа для народа: вовлекающая в дела государства все классы населения. Референдум оказался чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно, слишком склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их искать сближения с народом». Восторженные отзывы о швейцарских референдумах поступали от таких ученых, как Еллинек и Дайси. По мнению П.И. Новгородцева, отличительной особенностью первых референдумов Швейцарии 19 столетия был незначительный перевес большинства голосов над меньшинством. К примеру, референдум 1875 г. по вопросам гражданского брака набрал 213 199 голосов за и 205 069 против. Эта ситуация, по мнению П.И. Новгородцева, служила результатом отсутствия неподготовленности общественного мнения по обсуждаемым вопросам, невозможностью примирить крайности утверждения, что существенно снижало компромиссную сущность референдума. Однако, несмотря на это, конституции многих государств конца 19 - начала 20 вв. предусматривали институт референдума по внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам.

Например, в 1912 году в Конституцию Швейцарии внесены поправки, относящие утверждение международных договоров на неопределенный срок либо срок более 15 лет к компетенции общефедерального референдума. Вслед за Швейцарией референдумы имели место в Норвегии, Италии, Ирландии, Дании, Франции, США и др. Особенно стоит отметить референдум в Норвегии 1905 г., на котором был окончательно разрешен вопрос о прекращении шведско-норвежской унии. Даже В.И. Ленин, так холодно отзывавшийся о капиталистических странах, высоко оценил это неосуществимое без войн и революций самоопределение.

В конституционном законодательстве США референдум получил закрепление в конце 19 - начале 20 вв. Несмотря на то, что первые референдумы в США датируются 1640 г., лишь с 1898 г. институт референдума, как и институт прямой законотворческой инициативы, стал реальностью для политической жизни некоторых штатов. По мнению М.Н. Марченко, установленная хронология института референдума в США подвергается сомнениям. Первые референдумы восходят к американской революции, в ходе которой американские штаты представили проекты конституций на утверждение собственными избирателями. Для того времени данное явление было настоящим, великим новаторством. С конца 19 века вошло в практику вынесение на одобрение избирателей конституциональными конвентами штатов проектов конституций. Эта практика встретила сильное противодействие со стороны судебной системы, считавшей, что законодательное право не может быть никому передано легислатурой. В тот период в конституции некоторых штатов были внесены правила об обязательном одобрении законов, касающихся займов и налогообложения, на референдуме.

Несмотря на отдельные проявления прямой демократии, наибольшее распространение институт референдума получил после 1918 г. Именно после первой мировой войны волна демократизации избирательного права (предоставление права голоса женщинам, введение в ряде стран пропорциональной избирательной системы) затронула также все формы прямой демократии (референдум, народная инициатива, отзыв главы государства и др.). Институт референдумы был включен в Конституцию Австрии 1920 (ст. 43-45, 60), Вольного города Данцига 1922 года (ст. 43, 47-49), Чехословакии 1920 года (ст. 46), Греции 1927 года (ст. 125), Латвии 1922 года (ст. 48, 50, 65, 72-80), Литвы 1928 года (ст. 103 - 104) и т.д. Положения о референдуме содержались в Основных законах немецких земель Бадена, Баварии, Бремена, Гессена, Пруссии, Саксонии, Тюрингии, Вюртемберга.

В связи с подобным широким распространением института референдума появились случаи проведения референдума в целях обхода представительских учреждений и разрешения конфликта между высшими государственными органами. Например, право главы государства передавать законопроект на всенародное голосование в обход парламента в случае несогласия с последним было закреплено в Веймарской Конституции 1919 г. и Основном законе Чехословакии 1920 г.

История проведения референдумов в России, прямо скажем, небогата событиями. Создается впечатление, что на идею проведения референдума наложен какой-то негласный мораторий.

Бросим беглый взгляд на истории СССР-РФ последних 23 лет.

17 марта 1991 года. Референдум о судьбе Союза. На него был вынесен вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». В референдуме приняло участие 75,44 % граждан СССР, имеющих право голоса. За сохранение СССР высказалось 76,4 % участников опроса. Однако менее чем через год Советский Союз прекратил своё существование.

Тогда же прошел референдум о введении поста президента в РСФСР. В нём приняло участие 75,09% граждан РСФСР, из них 69,85% поддержало это предложение. Через три месяца, 12 июня 1991 года, первым президентом Российской Федерации был избран Борис Ельцин.

25 апреля 1993 года. Первый референдум в условиях «молодой демократии». В референдуме приняли участие 64,51 % избирателей. На него вынесено четыре вопроса. На вопрос «Доверяете ли вы президенту РФ Борису Ельцину?» ответило «да» 58,66 % голосовавших, на вопрос «Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую президентом и правительством РФ с 1992 года?» - 53,04%. За досрочные выборы президента высказалось 49,49 %, за досрочные выборы народных депутатов - 67,16 % от числа проголосовавших.

На результаты этого референдума до сих пор ссылаются либералы, оправдывающие последовавший вслед за этим разгон и расстрел парламента. Однако еще тогда Конституционный суд Российской Федерации установил, что по первым двум вопросам референдума, имеющим нравственно-оценочный и политический характер, для принятия положительного решения требуется большинство голосов от числа проголосовавших. Положительное решение по третьему и четвертому вопросам носит конституционный характер и должно быть принято большинством от общего числа избирателей, чего не произошло. А значит никаких правовых оснований для своей кровавой «поэтапной конституционной реформы» Ельцин не имел.

12 декабря 1993 года. Референдум о принятии новой («расстрельной») Конституции РФ. В голосовании участвовало 54,79 % избирателей, из них 58,42 % поддержало новый Основной закон.

Это, собственно, и был последний общероссийский референдум. С тех пор прошло уже 23 года.

В 2003-2007 годах в ряде субъектов прошли референдумы об объединении регионов. Они носили локальный и формальный характер, по сути являлись лишь легитимацией решения федеральной власти.

В октябре 1995 года в России был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», в котором установлено, что инициатива по проведению референдума принадлежит не менее чем 2 млн. граждан с охватом многих субъектов федерации; на основании этой инициативы Президент с согласия Конституционного Суда РФ назначает дату референдума.

Референдум нельзя проводить при чрезвычайном или военном положении. Референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа. В законе также прописывались вопросы, которые нельзя выносить на референдум.

В 2005 году КПРФ выступила инициатором проведения общероссийского референдума, включающего в себя 17 вопросов на социально-экономическую и политическую темы. Но Центризбирком одобрил лишь два вопроса из 17, а выиграть иски в Верховном и Конституционном судах КПРФ не удалось. И тогда 17- 25 сентября 2005 года она провела первый Народный референдум. Собрав около 7 млн. подписей в поддержку своего видения развития страны.

В 2011 году КПРФ , уже не пытаясь добиться положительного решения от в ласти, р ешает п ровести н овый Народный референдум. В него было включено 10 вопросов: 7 – общероссийского характера и 3 - регионального. Целью данной акции, прямых юридических последствий не имевшей, было доказать, что Программа КПРФ отвечает коренным интересам народа.

Почему власть в России, как огня, боится референдума, понятно. Его результаты фальсифицировать гораздо труднее, нежели результаты выборов. А юридические основания для последующего претворения решений референдума в жизнь найти не так уж сложно. Более того, на правильно сформулированные вопросы ответить, скорее всего, можно будет лишь положительно (особенно на социально-экономические темы), а это становится сильным козырем в руках авторов идеи референдума, то есть оппозиции.

Так что референдум, закрепленный в ст. 3 Конституции РФ, он как бы и есть, но реально провести его абсолютно невозможно. Разве что сама власть станет инициатором его проведения. А ликующий народ проголосует, как надо.